Евгений Мешалкин, доктор технических наук, профессор, вице-президент по науке НПО «Пульс»
Ни для кого не секрет, что в последнее время участились судебные разбирательства относительно расположения вблизи магистральных нефте- и газопроводов разного рода зданий, строений. О том, как избежать судебных споров на стадии проектирования и строительства зданий, исключив подмену понятий «охранная зона», «минимально допустимые расстояния (МДР)» и «противопожарные расстояния (разрывы)», а также о том, как сократить размеры охранных зон, если индивидуально подходить к расчетам в каждом конкретном случае. Об этом рассказывает эксперт в сфере противопожарной защиты и оборудования для тушения пожара доктор технических наук, профессор Е.А. Мешалкин.
При проектировании, строительстве и даже на стадии эксплуатации объектов защиты жилого, общественного, производственно-складского назначения, в том числе торгово-развлекательных комплексов, часто встает проблема их размещения (как собственно зданий, сооружений, так и плоскостных автостоянок, объектов тепло-, водо- и энергоснабжения) с отступлениями от требований соответствующих сводов правил (СП 36.13330.2012, СП 4.13130.2013 и др.) по соблюдению минимально допустимых расстояний (МДР) от оси магистральных нефте- и газопроводов диаметром 300 мм и более. Ситуация усугубляется и тем, что нормативными документами установлено также понятие «охранная зона» (см. «Правила охраны магистральных трубопроводов», которые утверждены Министерством топлива и энергетики РФ 29.04.1992г. и постановлением Госгортехнадзора от 22.04.1992г. №9) в виде участка земли, ограниченного условными линиями, проходящими в 25 метрах от крайних осей трубопровода. Некоторую неопределенность вносит также разд.6.12 СП 4.13130.2013 (документ добровольного применения, обеспечивающий соблюдение требований ФЗ №123 от 22.07.2008г. «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» согласно приказа Ростехрегулирования от 16.04.2014г. № 474, и особенно его табл.44, которая полностью дублирует соответствующую табл.4 СП 36.13330.2012, регламентируя соответствующие минимальные расстояния от оси трубопроводов до объектов, зданий и сооружений, однако эти расстояния безосновательно относят к противопожарным расстояниям (разрывам) согласно ст.37 ФЗ №123, как типу противопожарных преград. Между тем это неправомерно, так как противопожарные расстояния (разрывы) устанавливаются между зданиями, строениями для предотвращения распространения пожара (см. термин и его определение в п.36) ст.2 ФЗ №123), и не относится к подземным или наземным трубопроводам, которые следует считать линейными сооружениями или, возможно, сетями инженерно-технического обеспечения согласно п.20 ст.2 ФЗ №384 от 30.12.2009г. «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений». Кстати, согласно п.1) ст.17 ФЗ №384 для линейных сооружений расстояние от оси трассы до населенных пунктов, промышленных и сельскохозяйственных объектов, лесных массивов, расстояние между прокладываемыми параллельно друг другу трассами линейных сооружений, размеры охранных зон должны быть обоснованы одним из способов, указанных в ч.6 ст.15 этого же ФЗ №384, т.е. результатами исследований, расчетами и (или) испытаниями, моделированием сценариев, оценкой риска! Это, безусловно, прогрессивное требование, фактически ставящее под сомнение обоснованность параметров вышеуказанных нормативных документов особенно в свете реализации Постановления Правительства России от 17.08.2016г. № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ»/
Таким образом, на практике отсутствие гармонизации ряда нормативных документов, затянувшийся процесс их ревизии (должна быть не реже чем через каждые 5 лет! согласно ч.6 ст.6 ФЗ №384, тогда как документы по размерам охранных зон действуют уже 25 лет?!) и приведения в соответствие с современными социально-экономическими условиями приводит к затягиванию вопросов согласования градостроительных решений, тормозят развитие территорий, не позволяют дать объективную оценку принимаемых решений органами исполнительной власти и инвесторами, застройщиками, собственниками. Положение дел не спасает даже разработка и согласование СТУ с органами МЧС России и Минстроя России. Все чаще подобные споры попадают в судебные инстанции, причем иногда с требованием истца снести уже эксплуатируемые здания, сооружения, даже частично попадающие в зону МДР или охранных зон.
Учитывая изложенное, а также факты имеющихся противоречий в нормах и их некомпетентного применения при таких спорах, автором на основе опыта работы по нескольким объектам сформулировали необходимые обоснования, которые могут оказаться полезными в практике применения требований нормативных правовых документов или при разрешении возникающих спорных ситуаций.
Предмет для спора
Часто используемое собственниками, эксплуатирующими организациями утверждение относительно обязательности применения положений СНиП 2.05.06-85* «Магистральные трубопроводы», СП 36.13330.2012 «СНиП 2.05.06-85* «Магистральные трубопроводы»», в части необходимости безусловного соблюдения установленных в этих нормах минимально допустимых расстояний (далее – МДР) противоречит ч.3 ст.7 ФЗ №184 от 27.12.2002г. «О техническом регулировании», согласно которой «…не включенные в технические регламенты требования… не могут носить обязательный характер». В действующих технических регламентах требования по МДР практически отсутствуют: даже требования (в форме таблиц) по противопожарным расстояниям из Федерального закона от 22.07.2008г. №123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее – ФЗ №123) все чаще признаются утратившими силу.
Сроки вышли
Применяя к спорным правоотношениям положения СП 36.13330.2012, не учитывается основополагающее требование примечания 1 к таблице 4 (обязательное требование согласно Перечня, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26.12.2014 г. № 1521), что «…расстояния следует принимать: для городов и других населенных пунктов - от проектной городской черты на расчетный срок 20-25 лет; для отдельных промышленных предприятий, железнодорожных станций, аэродромов, морских и речных портов и пристаней, гидротехнических сооружений, складов горючих и легковоспламеняющихся материалов, артезианских скважин - от границ отведенных им территорий с учетом их развития; для железных дорог - от подошвы насыпи или бровки выемки со стороны трубопровода, но не менее 10 м от границы полосы отвода дороги; для автомобильных дорог - от подошвы насыпи земляного полотна...».
Таким образом, с учетом введения в эксплуатацию многих действующих магистральных трубопроводов в 1970-1990 годах, используемые собственниками трубопроводов значения МДР должны были быть пересмотрены ранее 2000 года или в более поздние сроки с учетом фактических изменений границ населенных пунктов. На практике это должно было осуществляться по согласованию с органами местного самоуправления, т.е. на стадии принятия решения о выделении земли для обеспечения жизнедеятельности населения согласно требованиям ст.ст. 31, 32, 33 Градостроительного кодекса РФ.
За чей счет реконструкция?
При использовании ссылок на требования СП 36.13330.2012 в качестве обоснования не принимается во внимание обязательное к применению (см. Постановление Правительства РФ от 26.12.2014г. № 1521) требование п.1.1 СП 36.13330.2012, согласно которому «Настоящий свод правил распространяется на проектирование новых и реконструируемых магистральных трубопроводов и ответвлений от них номинальным диаметром до 1400 включительно, с избыточным давлением среды свыше 1,2 до 10 МПа включительно (при одиночной прокладке и прокладке в технических коридорах) для …».
Таким образом, с учетом неизбежного развития границ городов и других населенных пунктов соблюдение минимально допустимых расстояний следует обеспечивать на стадии реконструкции за счет собственников этих трубопроводов или, возможно, по их договоренности с иными заинтересованными сторонами.
Важно известить
На стадии многолетней эксплуатации таких магистральных трубопроводов следует обеспечивать исполнение, в частности, ч.8 и ч.11 ст.5524 (о возникновении аварийных ситуаций или возникновении такой угрозы), ч.7 ст.5525 (извещать о каждом случае возникновения аварийных ситуаций органы местного самоуправления) Градостроительного кодекса РФ, однако на практике часто отсутствует информация об обращениях в орган местного самоуправления о соответствующих нарушениях.
Верить, что нельзя оспорить
На практике иногда ставится под сомнение обоснованность выданного положительного заключения государственной или негосударственной экспертизы, которая должна проводиться в полном соответствии с ч.42 ст.49, ч.5, ч.51 ст.6, ст.481 и ст.49 Градостроительного кодекса РФ. При этом, согласно ч.ч.9 и 10 ст.49 Градостроительного кодекса РФ, только отрицательное заключение может быть оспорено застройщиком или техническим заказчиком в судебном порядке, а в отношении положительного заключения такая процедура законодательством не предусмотрена, в том числе по инициативе других заинтересованных сторон.
Не принимается во внимание, что разрешение на строительство выдается на весь срок, предусмотренный проектом организации строительства (ПОС) объекта (ч.19 ст.51 Градостроительного кодекса РФ), а основания для прекращения действия такого разрешения содержатся в ч.211 ст.51 Градостроительного кодекса РФ, что почти не имеет места в отношении застройщика (технического заказчика) или собственника объекта.
С учетом вышеизложенных фактов при разрешении споров иногда выбирается ненадлежащий способ защиты прав, т.к. застройщиком (техническим заказчиком) почти всегда получены все необходимые градостроительные документы для проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию объектов капитального строительства, в том числе подтверждающие их безопасность и соблюдение всех применимых норм и правил. Упомянутые документы во многих случаях являются действующими без ограничения срока, что весьма трудно оспорить.
Разработать СТУ
Учитывая необходимость выполнения требований к проектной документации (ст.48 Градостроительного Кодекса РФ, Постановление Правительства РФ от 16.02.2008г. №87) и потребность в вынужденных отступлениях по минимальным расстояниям от зданий, сооружений объекта до оси кольцевых магистральных нефтепродуктопровода и/или газопровода для разработки и реализации при проектировании и строительстве объекта соответствующих дополнительных (компенсирующих) мероприятий, Заказчиком должно быть выдано техническое задание на разработку СТУ или соответствующее внесение изменений (дополнений) в ранее согласованные СТУ. Правовым основанием для отступления от соответствующих обязательных требований, например, п.5.5 табл.4 СП 36.13330.2012 по МДР, является ч.8 ст.6 ФЗ №384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (далее – ФЗ №384), где в случае отступления от обязательных требований предусмотрена именно разработка СТУ
С кем согласовать?
С учетом вышеизложенного должна быть выполнена разработка и согласование с Минстроем России Специальных технических условий (СТУ) для объекта защиты на основании ч.2 ст.78 ФЗ №123 и приказа МЧС России от 28.11.2011г. №710 (зарегистрировано в Минюсте России 30.12.2011г. рег.№22899), а также на основании ч.8 ст.6 ФЗ №384 (далее - ФЗ №384) и приказа Министерства строительства и ЖКХ России от 15.04.2016г. №248/пр (зарегистрировано в Минюсте России 31.08.2016г. рег.№43505); ранее действовавший приказ Минрегиона России от 01.04.2008г. №36 не подлежит применению согласно названного приказа Минстроя России.
Следует принять во внимание, что если были ранее согласованные СТУ, то они признаются недействующими со дня принятия Минстроем России решения о согласовании СТУ в измененной редакции (основание – п.25 Порядка разработки и согласования СТУ, утвержденного приказом Минстроя России от 15.04.2016г. №248/пр, аналогичный пункт имелся в приказе Минрегиона России от 01.04.2008г. №36).
При этом необходимо учесть следующее:
· полномочия по порядку разработки и согласованию указанных СТУ предоставлены только Минстрою России (ч.8 ст.6 ФЗ №384, п.п.5.2.8, 5.4.8 Положения о Минстрое России, утвержденного постановлением Правительства РФ от 18.11.2013г. №1038);
· отступление от обязательных требований сводов правил (в частности от п.5.5 и табл.4 СП 36.13330.2012) в соответствии с разрабатываемыми СТУ предусмотрено ч.8 ст.6 ФЗ №384 при разработке в составе СТУ компенсирующих мероприятий (ранее приказ Минрегиона России от 01.04.2008г. №36, с конца 2016 года – приказ Минстроя России от 15.04.2016г. №248/пр);
· содержание разд.6.12 "Требования к магистральным трубопроводам", в т.ч. табл.44 СП 4.13130.2013 (подлежит применению на добровольной основе согласно ч.3 ст.4 ФЗ №123 и приказа Ростехрегулирования от 16.04.2014г. №474), практически идентично соответствующим требованиям СП 36.13330.2012, т.е. указанные расстояния являются минимальными, но не противопожарными, что имеет принципиальное значение при требовании согласовать такие отступления с МЧС России или его территориальными структурами;
· в состав подлежащих согласованию СТУ должны быть включены необходимые дополнительные мероприятия, являющиеся обязательными для применения также и на стадии эксплуатации объекта защиты, которые следует увязывать с Комплексом инженерно-технических и организационных мероприятий (КИТОМ), предусмотренным приказом МЧС России от 30.11.2016г. №644 (с изменениями, внесенными приказом МЧС России от 27.12.2013г. №844, зарегистрировано в Минюсте России, рег.№45228 от 13.01.2017г., ранее действовавший приказ МЧС России от 28.06.2012г. №375 утратил силу) в составе которого исполнителями в добровольном порядке следует выполнять расчетные обоснования эффективности таких мероприятий при возможных аварийных ситуациях (выбор этих ситуаций в количестве от 1 до 3 осуществляется экспертно!) на трубопроводах, а также расчеты безопасности людей в основном здании объекта защиты или, например, плоскостной автостоянке на прилегающей территории;
· подтверждение соответствия объекта требованиям пожарной безопасности проводится, как правило, по условию 1) ч.1 ст.6 ФЗ №123, т.е. расчетами по оценке индивидуального и социальных рисков по методикам, утвержденным приказами МЧС России от 30.06.2009г. №382 (для здания жилого или общественного назначения) и от 10.07.2009г. №404 (для производственных и складских зданий, сооружений вблизи или на территории в охранной зоне нефте- и газопроводов), которые должны подтверждать соблюдение соответствия объекта требованиям пожарной безопасности согласно ч.1 ст.79, ч.2 ст.81, ч.ч. 4 и 5 ст.93 ФЗ №123;
· требования СТУ распространяются и на стадию эксплуатации объекта, в связи с чем для объекта, кроме СТУ и расчетов, подтверждающих обеспечение безопасности людей согласно ст.ст.6, 93 ФЗ №123, дополнительно должен также разрабатываться, как отмечено выше, КИТОМ для стадии эксплуатации объекта, предусмотренный приказом МЧС России от 30.11.2016г. №644, который следует согласовывать с Департаментом надзорной деятельности и профилактической работы МЧС России или соответствующим территориальным органом субъекта РФ;
· на результаты расчетов, которые должны являться приложением к СТУ, в части их соответствия требованиям технических регламентов, рекомендуется получать положительные заключения ФГБУ ВПО Академия ГПС МЧС России или ФГБУ ВНИИПО МЧС России.
Расхождение: de jure и de facto
Следует отметить, что иногда некорректно трактуются требования к расстояниям, указанным в СТУ, которые ошибочно относят к минимально-допустимым и считаются не изменяемыми. Однако из текста СТУ может следовать, что кроме расстояний, установленных таблицами СТУ, предусматривается обоснование по ст.17 ФЗ №384 способами, указанными в ст.15 ФЗ №384, иных расстояний до оси магистральных трубопроводов при подтверждении конструктивных параметров в соответствующих проектных решениях.
При попытках предъявления претензий к органам строительного надзора нужно учитывать, что согласно ч.2 ст.54 Градостроительного кодекса РФ предметом их деятельности является проверка соответствия выполнения работ…, результатов таких работ, т.е. объекта капитального строительства, требованиям технических регламентов (как уже отмечалось, требования ФЗ №123 и ФЗ №384 должны быть безусловно соблюдены), проектной документации, наличие разрешения на строительство, выполнение требований ч.ч.2 и 3 ст.52 Градостроительного кодекса РФ, т.е. не проверяется соответствие объекта требованиям СТУ, т.к. такой документ входит в состав проектной документации (постановление Правительства РФ от 14.02.2008г. №87), которая подлежит рассмотрению органом государственной или негосударственной экспертизы.
В отношении практики расхождений формулировок в проектной документации с фактическими минимальными расстояниями по требованиям СТУ (в большинстве случаев речь идет о нескольких метрах!) следует отметить:
· по СТУ расхождение между фактическим и предусмотренным расстояниями во многих случаях может составлять около 5% (допускаемая ошибка в измерениях, особенно по проектным, а не фактическим параметрам с использованием геодезических приборов, лазерных дальномеров, трассоискателей, что можно обеспечить преимущественно на завершающей стадии строительства) и является допустимым, но при необходимости соответствующего изменения нормативного значения по СТУ это можно выполнить путем внесения изменений в СТУ согласно п.24 Порядка, утвержденного приказом Минстроя России от 15.04.2016г. №248/пр. Иной вариант – использовать требования ч.2 ст.40 Градостроительного кодекса РФ о том, что такое отклонение разрешается при соблюдении требований технических регламентов (см. при этом доводы из статьи);
· при необходимости могут быть также выполнены дополнительные расчеты по отношению к содержащимся в составе утвержденного КИТОМ, хотя экспертно можно утверждать, что такое влияние не может быть сколь-нибудь существенным, например, при 5% отклонениях от тех или иных параметров, т.к. такая цифра является общепризнанной и допустимой при любых инженерных расчетах.
Заключение
Существующая законодательная и нормативная база предусматривает ревизию действующих документов (не реже чем каждые 5 лет по ч.6 ст.6 ФЗ №384) квалифицированное их применение на всех стадиях жизненного цикла зданий, сооружений, сетей и систем инженерно-технического обеспечения (это объекты технического регулирования согласно ст.3 ФЗ №384). Попытки однозначного применения требований сводов правил (тем более добровольного применения) являются по меньшей мере некорректными, а по сути - неправомерными с учетом требований ст.ст. 15 и 17 ФЗ №384, а также постановления Правительства от 17.08.2016г. №806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».
